一、  發達國家食品追溯制度

    發達國家食品質量控制和溯源制度起步相對較早，法律法規、標準相對都比較完善，追溯體系建設也積累了大量寶貴的經驗，不管是供應鏈追溯還是企業內部追溯都有很多值得借鑒的地方。

（一）美國

    美國通過建立嚴格的立法機制立足于國家安全的高度以保障食品安全管理和食品市場監管。2002年，美國頒布《生物恐怖主義行動法案》以保證針對食品的恐怖行徑和食源性疾病暴發時可追溯至源頭，美國食品藥品管理局( FDA) 基于此法案要求食品生產者、加工者、分包商、零售商、進口商需要保持(紙的或電子的) 記錄，用于追蹤和識別食品流通全過程的信息。

    美國政府基于數年的食品安全管理與溯源經驗，制定了食品安全法律及產業標準，諸如《聯邦肉檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《食品質量保護法》、《聯邦食品、藥品和化妝品法》、《禽肉制品檢驗法》、《公共健康服務法》，其中《建立與保持記錄管理條例草案》要求制造、加工、包裝、運輸、分銷、接收、保存或進口食品的國內人員及某些制造、加工、包裝或保存用于在美國消費的人類或動物食品的國外企業需要建立和存儲食品在供應鏈中的相關記錄，《食品安全跟蹤條例》要求所有涉及食品運輸、配送和進口的企業必須建立和保全有關食品流通的全過程記錄。

    美國溯源信息管理源自家畜追溯體系。2003年，美國農業部建立家畜追溯系統，要求生產加工者和零售者做好家畜溯源信息的記錄，將家畜的出生、養殖、屠宰以及加工信息傳遞給消費者。FDA 于2004年又頒發了《聯邦安全和農業投資法案》。并結合食品安全管理經驗修改完善了《2009 年食品安全加強法案》，新修改的《食品安全加強法案》授予FDA強制召回權。美國2011年發布了《食品安全現代化法案》，規定政府要加強監管食品生產設備，FDA擁有執行強制召回的權力，同時加強對進口食品的監管，且食品行業應該承擔更多的食品安全方面的責任，同時在食品安全管理方面以預防為主。在此法律框架下FDA針對食品追溯規定種植和食品生產企業在生產、加工和銷售各環節必須建立食品安全可追溯制度。美國政府通過立法機制對食品安全實行強制性管理，要求食品供應鏈中的各個環節建立切實的可追溯制度，將食品安全提高到國家安全戰略高度, 推行從農場到餐桌的風險管理。

    美國食品可追溯制度涵蓋生產環節、包裝加工環節和運輸銷售環節，貫穿整個食品供應鏈，可追溯至各個環節。美國的食品安全管理體系，以危害風險分析為基礎，以控制農產品生產經營主體為主要目標，以實施HACCP質量體系認證為主要手段，建立從食品生產、加工到銷售環節的全程質量控制體系。

    美國食品可追溯制度實行強制管理，其主要內容包括：立法允許FDA發布與食品相關的安全生產規定；所有食品生產者和供應者必須遵循FDA 的相關規定進行生產, 進口食品需在美國食品藥品管理局或美國農業部登記，經檢驗合格的方可流入；食品種植和生產企業在種植環節需按照農業操作規范(GAP) 管理體系，美國嚴格要求和監管種植生產以及農藥殘留, 在加工環節需按照生產操作規范(GMP) 管理體系, 以及危害分析及關鍵點控制( HACCP) 食品安全認證體系，建立食品安全控制體系與可追溯制度，確保產品生產的每個環節必須是可控、安全和可追溯的，所生產或者出售的食品按照標簽基本要求規范進行統一標識，運輸、銷售過程也實行了食品供應可追溯制度和HACCP認證制度。

    美國的食品安全監管機構由美國農業部及FDA和美國國家環境保護署組成。農業部主要負責肉類和家禽食品安全和相關安全法規，FDA負責畜禽產品之外的食品安全，國家環境保護署負責管理飲用水的安全、農藥和添加劑的使用等。

（二）歐盟

    歐盟在立法建設中充分考慮農產品質量安全問題，并通過食品安全可追溯促進食品安全監管。歐盟的農產品安全可追溯制度是從1997年應對瘋牛病開始，進而逐漸完善，并在2000年發布的《食品安全白皮書》中將食品安全作為歐盟食品法的主要考量標準，該標準首次引進HACCP 體系并提出食品及其成分應可追溯，并第一次將食品全程監管體系上升為衛生政策，直接促進了歐盟全新食品安全架構的產生。同年歐盟發布178/2002 號法令，要求自2004 年起，在歐盟范圍內銷售的所有食品及其成分必須可進行跟蹤與追溯，否則禁止流通銷售。次年7 月歐盟規定對轉基因食品需進行跟蹤與標識, 要求提供轉基因食品與制品上市銷售各環節的細節。2002 年，歐盟頒布《食品安全法規》( EC) 178 /2002，要求自2005 年起，禁止不具備可追溯性的食品在歐盟銷售，并相應制訂了魚類、蛋類和禽類、水果和蔬菜以及轉基因產品等的追溯法規。在2004年發布的852/2004號令中, 歐盟針對飼養動物或生產以動物為原料的初級產品需提供詳細的留存信息。

    目前歐盟通過在全球供應鏈中的零售業和物流業已得到廣泛應用的全球統一標識系統( ENA UCC系統) 進行食品安全可追溯性的標識。該系統由編碼體系、數據載體和數據交換環節構成。其中，EAN UCC 編碼是用于在生產、加工、銷售環節共享信息的標簽制度，編碼于產品流通源頭產生，并貫穿產品全生命周期流程，包括貿易項目、物流單元、資產、位置、服務關系等標識代碼；數據載體包括條碼和無線射頻標識；EAN UCC 系統的數據交換基于流通領域電子數據交換規范(EANCOM)，用以在食品供應鏈上的各個環節中共享相關信息。ENA UC系統可有效克服不兼容性所造成的資源的浪費, 有效降低系統運維成本, 實現信息流和實物流快速、準確地無縫鏈接。

    歐盟的食品安全可追溯制度的追溯主體涵蓋食品、飼料、供食品制造用的家畜, 以及與食品、飼料制造相關的物品，要求確保主體在其生產、加工、銷售的各個環節可進行追蹤和監管。其中，生產作為食品供應鏈條中首要階段，要求生產者嚴格按照相應的操作管理規程進行生產，以確保監管部門能夠隨時獲取詳細的留存信息。歐盟的食品安全可追溯制度規定在加工環節，加工者需嚴格按照操作管理規程工作, 并將為加工產品統一編號同時錄入追溯系統以便追溯。并規定食品進入市場進行銷售時, 產品標簽需包含食品供應鏈各個環節的相關信息直至出售后兩個月，以便追溯生產、加工、流通、銷售等各環節信息, 便于控制問題食品的擴散和進行責任追究。

二、中國食品安全溯源歷史及現狀

（一）中國食品安全溯源體系發展歷史

    中國的食品安全追溯自古便有，古代王侯將相嚴格追溯所用食品的來源以及食品檢驗信息，《起居注》會詳盡記錄食品來源、制作過程。但由于應用局限性，食品安全追溯并未得到廣泛的民間應用。

    當代食品安全追溯法律制度始于1995年施行的《食品衛生法》，規定了包裝食品必須在包裝標識相關信息。直至2001年，中國開始著手建立關于食品質量安全追溯體系。同年7月，上海市發布了《上海市食用農產品安全監管暫行辦法》，該條例提出應當在食品流通環節構建可追溯體制。

    2002年北京市也發布了食品安全信息可追蹤機制，規定食品經營者需要詳細記錄所買入和出售的食品信息，供應企業需建立銷售檔案，以及時召回問題食品。此后，各省市和地區陸續開始著手構建食品質量安全追溯體系。

    2003年通過的《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》，要求經檢驗合格的食品必須加貼食品質量安全市場準入標志才能在市場上銷售。2004年上海發布了“上海食用農夫產品質量安全信息平臺”，對農夫產品的生產過程采取監控、網絡查詢和條碼識別的管理制度。同年中國物品編碼中心頒布了《中國牛肉制品跟蹤與追溯指南》。2005年中國國家質檢總局頒布了《出境水產品溯源規程》，規定必須標識出口水產品及原料。同年，北京順義區啟動蔬菜分級包裝盒質量可溯源制，山東發布了不合格食品退市制度、食品市場準入制度和食品安全事故可追溯制度福建啟用了肉品質量查詢系統，天津實行了無公害蔬菜可溯源制。 2007年中國標準化研究院為促進我國農產品溯源信息平臺建設和農產品溯源標準的制定，啟動了《農產品質量快速溯源系統設計與運行規范研究及技術實現》研究，旨在構建通用的農產品質量安全溯源系統。同年國家編碼中心關于EAN UCC編碼體系在蔬菜安全溯源系統中的應用并在在山東省示范實施，藉此推出了《飼料和食品鏈的可追溯性體系設計與實施指南》。2007年北京奧運會期間，北京啟動首都奧運食品安全溯源系統，實施貫穿全供應鏈的食品全程跟蹤。2008年成都采用物聯網技術構建生豬肉產品質量安全可追溯信息系統。2009年的《食品安全法》中規定了食品生產商必須建立食品進貨銷售檔案，進一步明確了食品生產商的追溯義務。2010年成都市開展了“中藥溯源系統研究與應用”的研究，并與次年開發了全國首個中藥溯源系統。

    截至新《食品安全法》頒布之前，我國關于建設食品安全追溯制度方面積累了諸多經驗。2011年國家發展和改革委員會、工業和信息化部聯合發布《食品工業"十二五"發展規劃》，該規劃提出在"十二五"階段將推進建設食品安全可追溯體系，促進物聯網技術的示范應用，進一步加強食品生產企業的信息化服務體系，規定乳粉、肉類、蔬菜、酒類、保健品等門類將首先推進電子追溯。2012年，國務院關于加強食品安全工作的決定（國發〔2012〕20 號）明確提出建立食品追溯系統。2013年，國務院辦公廳發布的《2013年食品安全重點工作安排》要求重點加快嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉、肉類等電子追溯系統建設。2014年國務院發布《國務院關于加強食品安全工作的決定》，提出食品安全全程追溯的進一步建設要求，以及進一步完善農產品質量安全追溯體系，進而促進食品安全電子追溯系統建設，以期建立統一的追溯手段和技術平臺。2015年4月24日，由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議討論通過的新《食品安全法》，第四十二條明確規定要建立食品安全全程追溯制度。到此，國家立法層面上的食品安全追溯法律制度終于成形。

    我國食品安全追溯系統研究始于2002年農業部頒布《動物免疫標識管理辦法》規定對家畜需使用免疫耳標，推行免疫檔案管理制度，到目前仍處于推廣深化階段。2003年，中國物品編碼中心自發布《我國農產品質量快速溯源過程中電子標簽應用指南》、《水果、蔬菜跟蹤與追溯指南》和《牛肉產品跟蹤與追溯指南》、《牛肉質量跟蹤與溯源系統實用方案》等規范和應用指南。同年，國家質檢總局推行“中國條碼推進工程”，對蔬菜、牛肉產品進行編碼和標識工作。2004年，國家質檢總局為加強食品溯源管理以完善危害應急預案，發布了《食品安全管理體系要求》與《食品安全管理體系審核指南》。農業部啟動了“城市農產品質量安全監管系統試點工作”，重點開展農產品質量安全追溯體系建設。國家食品藥品監督管理局等8部門也選擇肉類行業作為食品安全信用體系建設試點行業，著手建立肉類食品追溯體制和系統建設。2005年，國家質檢總局發布了《出境水產品溯源規程》參照歐盟實行的水產品貿易可追溯制度。2006年，商務部發布的《酒類流通管理辦法》規定了酒類商品溯源體系，農業部建立動物防疫可追溯體系以及乳制品質量安全追溯體系。2008年，北京奧運會期間采用RFID和GPS技術建立奧運食品可追溯系統。2009年，國家為構建各類食品可追溯系統，明確食品追溯的基本原則和基本要求、追溯流程和追溯管理規則發布了《食品可追溯性通用規范》同時為了完善食品追溯體系，統一食品追溯的信息編碼、數據結構和載體標識，發布了《食品追溯信息編碼與標識規范》。2010年商務部發布《全國肉類蔬菜流通追溯體系建設規范》規定了肉類蔬菜在流通環節的可追溯體系。之后，商務部、財政部持續促進大中城市肉類蔬菜流通追溯體系建設。2012年，國家藥監局組織起草了《保健食品質量安全追溯體系建設實施方案》，提出建立國家、省、市、縣四級保健食品質量安全電子追溯系統。2013年，工信部下發《食品質量安全信息追溯體系建設試點工作實施方案》，著手建立嬰幼兒配方乳粉和白酒行業的食品追溯試點。2014年國家質檢總局修訂發布《商品條碼 128條碼》（GB/T 15425-2014）。2015年起，將質量追溯體系逐步拓展到所有消費品行業和企業。

（二）溯源體系現狀

    當前我國主要參與食品質量安全追溯體系建設的部門有國家食品藥品監督管理局、農業部、工信部、商務部和國家質量監督檢驗檢疫總局。我國幅員遼闊，各地域經濟和發展水平及消費者對可追溯性產品的支持程度差異明顯，因此在推行食品安全追溯體系進程中不能同步推進。

    各參與食品質量安全追溯體系建設的部門都已建立了各自具有代表性的食品追溯體系，不同地區政府也已建立的有地域特色的食品追溯平臺，但大都需要進一步整合與完善，而且相當一部分區域內僅有少數大型食品企業自己構建內部食品追溯系統。全國開展的食品可追溯系統已覆蓋大部分行業，可追溯系統的試點在乳品、水果、蔬菜、畜禽產品和水產品等多個產業展開，而且著重建設了肉菜、嬰幼兒奶粉和白酒的可追溯系統。具體情況分述如下：

（1） 國家層面食品安全可追溯體系建設現狀

    在食品安全可追溯體系的構建和實施進程中，國家和各大部委相繼出臺了食品安全立法體系，如《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國標準化法》等，同時制定相關標準，建立面向不同行業的溯源系統并在各地試點實施。中國物品編碼中心在全國建立涵蓋肉蔬水果、加工食品、水產品及地方特色食品等多個領域產品的質量安全追溯應用示范基地以推進“中國條碼推進工程”，如在山東試點的“蔬菜質量安全可溯源系統”，陜西試點的“牛肉質量與跟蹤系統”，上海試點的“上海超市農產品查詢系統”等。

    農業部自2004年實施“城市農產品質量安全監管系統試點工作”，開展了農產品質量安全追溯體系試點建設，試點探索建立種植業、農墾、動物標識及疫病、水產品四個專業追溯體系。國家食品藥品監督管理局自2004年起聯合八個部門以肉類作為食品安全信用體系建設試點行業，建設肉類食品追溯制度和系統。，農業部自2006年起在四川、重慶、北京和上海四省市進行試點標識溯源工作。之后又在全國八個省市開展種植業產品質量可追溯制度建設試點，建立“農業部種植業產品質量追溯系統”。2008年以來，農業部建立農墾系統質量安全可追溯系統，涵蓋米面、水果、茶葉、畜肉、禽肉、蛋類、水產品等七類農產品，建立“農墾農產品質量追溯展示平臺”。此后又建立了“動物標識及疫病可追溯體系”和“水產品質量安全追溯網”。商務部、財政部自2010年以來至2014年底，在58個城市開展肉菜流通追溯體系建設試點開展肉類蔬菜流通追溯體系建設，建成以中央、省、市三級平臺為主體、全國互連互通、協調運作的追溯管理網絡，將來會逐步擴大到中藥材、酒類、奶制品、水果以及水產品等品種。

（2） 企業層面食品安全可追溯體系建設現狀

    目前，諸多的食品企業和第三方追溯平臺選擇成為食品安全追溯試點的一員，企業多采用紙質條碼和二維碼標識技術，以“一企一號，一物一碼”的產品數字化技術為核心，結合物聯網及云計算技術，輔助政府和食品監管部門建立針對各企業的內外部追溯監管平臺，幫助政府有效監管所屬企業產品在全生命周期的詳細信息，方便進行質量管控、產品召回、過程追溯、責任核定等監管需求，同時可為食品企業提供原料追溯、產品防偽、物流監管、經銷商管理、個性化網建設等企業產品信息化建設服務。部分企業平臺，如奶粉行業的飛鶴乳業嬰兒配方奶粉全產業鏈追溯系統、合生元產品追溯系統、多美滋透明追溯系統。另外還有一些第三方追溯平臺，如農產品質量安全社會化追溯平臺（北京智云天地）、追溯通（河南追溯信息技術有限公司）、食品追溯平臺（河南卓奇科技）、乳品質量安全追溯平臺、蘇州華美龍追溯平臺。

（3） 地方政府層面食品安全可追溯體系建設現狀

    北京市在食品安全可追溯體系建設方面具有明顯優勢。2002年，北京市政府實施農產品信息追溯制度，規定必須建立農產品檔案記錄其產地、日期和批次以及購進和銷售環節信息。2004年，北京市農業局推行“進京蔬菜產品質量追溯制度試點項目”，規定向北京批發市場供貨的蔬菜試點基地需使用統一的包裝和產品標簽信息碼，并與次年推廣至自產蔬菜產品質量追溯試點。北京奧運會期間構建了奧運食品安全監控和追溯系統，全程監控奧運食品從產地到消費地的詳細信息。2013年，北京市又在平谷，建成首個國家級出口農產品（大桃）可追溯系統。目前，北京市實行的農產食品質量安全管理面向蔬菜、水果、畜禽和水產等多個領域且涵蓋生產、包裝、加工及零售等各個環節。其他各省市也逐步建立起升級農產品追溯平臺，針對當地主要農產品開展質量安全追溯體系建設。   

三、中國食品安全溯源困境

    基于十余年的食品安全追溯體系建設經驗，中國食品質量安全可追溯體系建設在制度、標準和試點示范方面取得了一定的成果，但同時也顯現出諸多困境，成為制約我國食品安全可追溯體系繼續健全發展的瓶頸。中國食品安全溯源困境主要體現在現有食品溯源系統標準不統一、立法缺少強制實施、不同參與主體間追溯體系兼容性、追溯技術有待完善、溯源信息內容不規范且完整性不足，造成溯源信息不能資源共享和交換等問題，詳述如下：

（1）現有食品溯源系統標準不統一不兼容。

    中國不同層面的食品溯源系統參與主體出臺了不同的標準，諸如農業部、國家質檢總局、中國物品編碼中心等國家層面及各地方政府層面相繼出臺了一系列規定、指南、要求等標準，但是部門之間不同層級之間缺乏有效的溝通協調，導致不同的標準之間存在重合及不統一等，且各地方政府出臺的標準大多帶有地域特色同時標準質量千差萬別。現存的標準尚缺乏關于食品安全溯源系統設計、管理和服務模式的標準，阻礙了追溯系統的普及及推廣，且由于標準不統一很難與國際標準接軌，在一定程度上影響了我國食品出口。

（2）不同參與主體間追溯體系兼容性問題。

    在企業層面，我國目前食品安全溯源系統多是基于單個企業實際需求定制開發的內部溯源系統，滿足本企業溯源需求尚可，但較難與其他部門共享溯源信息。在國家及地方政府層面，我國目前參與食品質量可追溯體系建設工作的主體眾多，導致在推行食品安全溯源體系時，由于多個部門通過不同渠道在不同區域推行不同系統，追溯信息得不到有效共享，形成追溯區域壁壘，并形成信息孤島。目前大多數企業、地方自建的食品溯源平臺，并未和相關監管部門打通。

（3）立法支持缺少強制實施。

    目前，我國已經建立了食品安全制度的基本框架，而且國家和地方政府發布的一系列食品安全相關法規要求很多都涉及溯源制度。如2015年4月24日通過的新《食品安全法》，第四十二條明確規定要建立食品安全全程追溯制度。但迄今為止依然沒有一個相對獨立的食品安全法律體系，導致對食品安全違法犯罪的判定缺乏依據，懲罰力度不夠，威懾力不足。

（4）追溯技術及體系尚待完善。

    現階段，我國諸多可追溯技術體系和支撐手段日益成熟，如EAN-UCC系統、條碼及二維碼識別技術、RFID射頻技術、GPS技術等。但很多技術由于推行成本昂貴，大多只能由政府推動試點使用，進一步推廣應用難度較大。因此現有的追溯技術及體系亟需低成本的方案。

（5）溯源信息內容不規范且完整性不足。

    目前，現有的系統溯源信息內容不統一，有簡有繁，沒有相關錄入采集規范。且溯源鏈條較短，沒有實現上下游企業或部門之間的溯源信息的傳遞。因此，食品生產企業的多元化給食品質量溯源系統的研發和推廣帶來困難，而且憑借市場主體自覺自律的可追溯數據采集、跟蹤，其質量和完整性難以保證。同時，目前市場追溯碼造假泛濫，編碼成了某些企業的牟利工具，大大損害了消費者對食品安全的信心。

（6）生產者環節參與度不高。

    生產者作為溯源環節上最終要的一環，在追溯體系中卻經常缺位。食品安全追溯體系要保證食品安全質量，必須建立生產到消費的全稱追溯鏈條。但目前的困境是，作為食品生產者的農戶、小作坊，參與食品安全追溯體系的意愿不高，種養殖散戶使用溯源平臺的積極性也不高。而關鍵農產品追溯要把每個環節納入溯源，在一定程度上增加了生產者的工藝復雜性和成本，但卻未能獲取到更多的收益，這些因素都在某種程度上阻礙了生產者參與追溯體系的積極性。

四、結語

    本章介紹了歐盟和美國在食品安全溯源建設方面的經驗，以期對我國的食品追溯制度建設有所借鑒意義和參考價值。然后，著重從法律法規、體系標準和追溯系統技術與建設方面介紹了中國食品安全溯源發展歷史，以及我國食品安全追溯體系在國家、地方政府和各個企業等不用層面的發展現狀。最后基于國外在食品安全溯源建設方面的經驗和我國食品安全溯源體系建設的歷史現狀，闡述了中國食品安全溯源所面臨的諸多困境。

   目前，我國政府層面和各地方政府層面都在積極建立和實施食品安全追溯制度，涉及的食品涵蓋了肉蔬、水果、乳制品、水產及地方特色產品等多個行業，并取得了一定的進展。但如何建立符合我國國情的、有效的食品可追溯制度，如何從速提高食品產業的溯源管理能力, 仍是政府監管部門和食品行業所必須要完善的問題。

   筆者針對這些問題提出以下建議，供相關部門參考：

（1）從立法上加強對追溯體系建設的政策支持和強制力。

    新修訂的《食品安全法》明確規定，國家建立食品安全全程追溯制度。2015年6月11日的全國加強食品安全工作電視電話會議上，國務院總理李克強、副總理張高麗、汪洋都分別對食品安全作重要批示，其中提到要加大信息公開力度，建立食品質量追溯體系，成功實施食品安全追溯的重要保障就是有法可依。因此各部位及各地方政府企業應盡快按照國家立法的規定，明確追溯對象、追溯信息、追溯環節、追溯主體、法律責任等相關內容，將食品質量安全可追溯的要求落到實處。同時，增加強制性條款，執行立法的強制力，加大對提供違法行為的懲處力度，保障追溯信息的準確性和可靠性。

（2）協調各參與主體功能，明確各部門責任。

    食品可追溯體系涉及生產、流通、消費、監管等方面，只有各方面協調合作，才可實現貫穿食品全生命周期的追溯與監管。因此，每個環節的責任人需加強對可追溯體系的認知程度，積極參與并落實各自環節的可追溯工作，以進一步整合資源，建立全國統一的食品質量安全追溯體系。通過建立國家、省、市、縣、企業(包括生產加工企業、銷售企業)、消費者多級共享互聯互通的可追溯平臺，借助追溯載體通過可追溯網絡進行實時追蹤和監管，以保證食品安全。

（3）完善追溯平臺的技術支持與配套設施。

    首先需要建立與國外接軌的全國統一食品安全標識系統，如全球統一標識系統和通用商業語言；其次應完善和統一食品包裝、標簽等追溯信息載體，如二維碼，RFID標簽等。此外可推廣普及多樣性食品可追溯終端，以滿足不同應用場景下的應用需求，提高操作效率和準確率，體現可追溯系統的完整性和可行性。