摘要：近年來，隨著國家《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)的出臺，政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日趨關(guān)注，各類市場的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題成為工商和市場監(jiān)管部門在綜合執(zhí)法改革后的監(jiān)管重點(diǎn)。雖然當(dāng)前城鎮(zhèn)化比例越來越高，但依然難以回避各類“城中村”以及偏遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場存在的監(jiān)管難題。這些監(jiān)管困境給百姓的“菜籃子”帶來了食品安全隱患，成為了高懸在市場監(jiān)管部門頭上的一把“達(dá)摩克利斯之劍”。本文從現(xiàn)有農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場存在的監(jiān)管現(xiàn)狀和問題入手，思考探討解決思路和對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場；食品安全；市場監(jiān)管

農(nóng)貿(mào)市場俗稱菜市場，是和百姓餐桌聯(lián)系最密切的“菜籃子”，它從最初設(shè)立市場到收取市場管理費(fèi)，從市場準(zhǔn)入到流通環(huán)節(jié)食品監(jiān)管，從市場交易活動到食品安全監(jiān)管，即使農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營形式在不斷變遷，工商部門也經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革合并成為市場監(jiān)管部門，但對農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管一直都在職權(quán)清單內(nèi)。如何在新形勢下做好對農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管工作是市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)思考的一個(gè)議題。

一、農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的概念范疇

根據(jù)原國家食藥監(jiān)總局第20號令《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條的規(guī)定，“食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動。本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場和零售市場（含農(nóng)貿(mào)市場）?！庇纱丝梢娹r(nóng)貿(mào)市場只是我國食用農(nóng)產(chǎn)品市場項(xiàng)下的一個(gè)分支，它包括城市集貿(mào)市場和農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場。其中城市集貿(mào)市場隨著國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃的落實(shí)和推進(jìn)，大部分都日趨規(guī)范和完善。本文之所以將農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場單列出來作為探討對象，是由于其相較商場、超市、便利店、城市集貿(mào)市場等規(guī)范化的食用農(nóng)產(chǎn)品銷售場所，存在著主體不明確、食品安全監(jiān)管問題集中等諸多監(jiān)管難題，這些問題使得各項(xiàng)專項(xiàng)整治和食品安全追溯工作難以落實(shí)，成為食用農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管中的一個(gè)“疑難重癥”。

二、農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管現(xiàn)狀

筆者以所在的廈門市海滄區(qū)為例，因處島外的地緣關(guān)系，轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部面積大，農(nóng)產(chǎn)品集中交易市場類型以零售型的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場和占道經(jīng)營為主。目前，轄區(qū)內(nèi)有市場交易行為的無照無證農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場12家，而辦理營業(yè)執(zhí)照的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場僅有2家。這些農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場多是因周邊村莊居民的生活需求而自發(fā)形成，時(shí)間久、歷史難追溯，缺乏完整的規(guī)劃和管理。同時(shí)，參與市場交易的農(nóng)產(chǎn)品銷售者具有臨時(shí)性、自發(fā)性、流動性強(qiáng)的特點(diǎn)，上述綜合因素使得農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品市場的監(jiān)管面臨諸多困境。

（一）市場開辦者

“第一責(zé)任”難落實(shí)根據(jù)《辦法》第九條的規(guī)定“……集中交易市場開辦者主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)落實(shí)食品安全管理制度，對本市場的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作全面負(fù)責(zé)?！?，市場開辦者是市場經(jīng)營活動的組織者和管理者，對市場物業(yè)管理、商品質(zhì)量、交易秩序、清潔衛(wèi)生、消費(fèi)投訴等負(fù)有第一責(zé)任。但現(xiàn)有農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的實(shí)際情況是，絕大多數(shù)市場開辦主體不明確。原因在于這些市場的形成之初多以掛靠地方政府或村委會的形式，由當(dāng)?shù)卣蚋鞔逦瘯澏ㄌ囟▍^(qū)域作為本村農(nóng)產(chǎn)品的交易場所，再由村里的老人協(xié)會向進(jìn)入市場的銷售者收取費(fèi)用來維護(hù)市場衛(wèi)生。老人協(xié)會只是負(fù)責(zé)市場衛(wèi)生的民間組織，對市場秩序等關(guān)系產(chǎn)品質(zhì)量的問題并不涉及。由此導(dǎo)致市場開辦主體不明確，原本由政府或村委會出資方便群眾的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場實(shí)際上成為臨時(shí)“集會市場”，無法定責(zé)任主體愿意申請營業(yè)執(zhí)照，主體責(zé)任難以落實(shí)。

（二）銷售行為難監(jiān)管

繼市場開辦主體的監(jiān)管責(zé)任之后，《辦法》第三章明確了銷售者的義務(wù)，即要求農(nóng)產(chǎn)品銷售者采購食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定查驗(yàn)相關(guān)證明材料，采用列舉的方式明確進(jìn)入市場的銷售者的許可行為和禁止性行為。但由于此類自發(fā)性農(nóng)貿(mào)市場對銷售者的資質(zhì)和產(chǎn)品并無門檻限制，參與經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品銷售者也多為周邊農(nóng)民，除幾處肉類、水產(chǎn)固定攤位外，大部分?jǐn)偽皇圪u的是自家生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品，銷售者隨來隨賣，交易自由，類似“游擊隊(duì)”。面對監(jiān)督對象不固定、違法主體難以查找的情況，日常監(jiān)管工作難以落實(shí)。

（三）食品安全信息難以追溯

由于農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場銷售人員的流動性強(qiáng)，市場開辦單位等責(zé)任主體管理不及時(shí)、不到位，使得農(nóng)產(chǎn)品銷售者保持著傳統(tǒng)原始的銷售習(xí)慣，大量食品都以露天擺放的方式進(jìn)行銷售，食品衛(wèi)生條件難以保障，經(jīng)營場所衛(wèi)生條件差、抽檢等日常監(jiān)督管理方式難以開展落實(shí)，而銷售者缺乏索證索票意識，更使得發(fā)現(xiàn)問題的食品安全責(zé)任難以追溯，給監(jiān)管帶來重重困難。

（四）現(xiàn)實(shí)監(jiān)管模式存在角色缺失，需市場彌補(bǔ)

從《辦法》的立法本意來看，是希望構(gòu)建由市場開辦單位、市場監(jiān)管部門、消費(fèi)者、媒體等多方群體形成的合力監(jiān)管、社會共治的模式。但如今市場開辦單位的主體缺失使得共治模式缺失了一個(gè)重要角色，相應(yīng)的市場督導(dǎo)責(zé)任和銷售者準(zhǔn)入的篩選因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管的關(guān)系落在了并非市場參與者的市場監(jiān)管部門頭上。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)化條件下，政府行為不應(yīng)也不能替代市場經(jīng)濟(jì)行為，缺失的市場開辦主體猶如被斬?cái)嗟摹盁o形之手”，無法通過市場經(jīng)濟(jì)模式來調(diào)解市場行為。而依法行政的限定讓市場監(jiān)管部門僅能在法定范圍內(nèi)履職盡責(zé)，執(zhí)法對象和權(quán)限都受到憲法和法律法規(guī)的限制。立法者理想中的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)因市場主體責(zé)任的缺失出現(xiàn)了“漏洞”，而這一問題絕非市場監(jiān)管部門通過加強(qiáng)執(zhí)法力度和強(qiáng)度能夠化解的，需要落實(shí)在市場化的日常管理經(jīng)營和制度建設(shè)中。

（五）單純加強(qiáng)執(zhí)法力度難見成效

首先，農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管問題并非一時(shí)問題，而是歷史殘留問題。其中涉及多個(gè)單位多方問題，場地方面涉及開辦單位的產(chǎn)權(quán)是否明晰、消防是否到位，監(jiān)管方面涉及政府、農(nóng)業(yè)、海洋、城管等部門如何協(xié)作共管、如何分工共治，民生方面更涉及百姓的“菜籃子”工程建設(shè)。純粹照搬法律條文依職能對無照市場采取取締的處理方式容易出現(xiàn)類似“治水只堵不疏”從而引發(fā)“洪水泛濫”的情況。關(guān)閉了市場，周邊居民到何處買菜？失去了攤位的經(jīng)營戶如何安置？如何謀生？2012年，廈門市某菜市場啟動專項(xiàng)改造工作，在改造招標(biāo)工作已經(jīng)完成的情況下，由于經(jīng)營戶擔(dān)心改造完即被趕出市場，無法繼續(xù)從事經(jīng)營活動，故對改造進(jìn)行重重阻撓，事件最終演變成至政府門口請?jiān)傅娜后w性事件。因此，解決農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的無照或改造問題如果單純依靠“一刀切”的取締方式極易將社會矛盾焦點(diǎn)集中至市場監(jiān)管部門，甚至可能引發(fā)群體性事件，效果不佳。其次，單純“以罰代管”難見成效，農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場存在進(jìn)貨查驗(yàn)制度不健全、食品安全難以追溯、缺少責(zé)任主體等各種現(xiàn)實(shí)問題，并非處罰、整改能夠徹底解決的，執(zhí)法者想要讓市場主體和銷售者建立對《食品安全法》的認(rèn)知，推進(jìn)普法工作也并非幾次責(zé)令整改即可實(shí)現(xiàn)。這些都需要從法規(guī)、體制、宣傳等多方面入手，完善對農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管工作，僅靠市場監(jiān)管部門加強(qiáng)執(zhí)法力度和強(qiáng)度難見成效。

三、解決思路

對待此類涉及百姓民生，易激發(fā)群眾矛盾的問題應(yīng)從長計(jì)議，充分發(fā)揮各級政府和機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌指導(dǎo)功能，集中基層執(zhí)法力量對矛盾問題進(jìn)行逐一突破。對此，筆者建議從微觀和宏觀層面來謀篇布局。

（一）微觀層面：嚴(yán)守法律底線，小范圍嘗試突破

一是嚴(yán)守法律執(zhí)法界限，不擴(kuò)大不延伸。雖然《辦法》明確了由原國家食品藥品監(jiān)管總局負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)全國食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作，但該項(xiàng)工作僅要求市場監(jiān)管部門保障農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全環(huán)節(jié)，并未要求市場監(jiān)管部門直接解決無主市場等問題。因此，在實(shí)踐中尚未明確有效辦法解決主體責(zé)任難落實(shí)的情況下，應(yīng)以法定義務(wù)為先，以保障群眾餐桌安全思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抽檢及巡查監(jiān)督，保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。二是“以點(diǎn)帶面”，建立農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場試點(diǎn)單位。目前，各地區(qū)農(nóng)村無照農(nóng)貿(mào)市場數(shù)量并非少數(shù)，全面開花不如逐個(gè)攻破。以廈門為例，可在各島外轄區(qū)選擇建設(shè)個(gè)別較為成熟的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場作為試點(diǎn)，由食安辦聯(lián)系各區(qū)政府牽頭組織，市場監(jiān)管局參與，三方共商整改方案和解決對策，在各島外轄區(qū)打造一至兩個(gè)規(guī)范試點(diǎn)，通過以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)突破的方式將任務(wù)化繁為簡、化整為零，集中力量辦大事。這樣既能將有限的執(zhí)法力量發(fā)揮最大效能，又易出成績。

（二）宏觀層面：以立法突破頂層限制

一是全國關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場的立法概況。縱觀全國關(guān)于農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的立法情況，以地方性法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件為主。根據(jù)北大法寶截至2017年7月31日的查詢結(jié)果，目前，各地市出臺關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場的管理?xiàng)l例和辦法共8部，以規(guī)范性文件出臺關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場的各類規(guī)定372份。之所以尚未在國家層面出臺關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場設(shè)置的相關(guān)法律法規(guī)，筆者認(rèn)為有以下兩個(gè)原因：首先是和各地區(qū)面臨的農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管情況各不相同有很大的關(guān)系。內(nèi)陸和沿海地區(qū)、農(nóng)村和城鎮(zhèn)化較高的區(qū)域農(nóng)貿(mào)市場形成的基礎(chǔ)和原因各有不同。如果通過國家立法的方式將農(nóng)貿(mào)市場管理模式固定化，難免過于僵化，不利于地方政府結(jié)合自身水土和環(huán)境解決問題。類似農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場這個(gè)具有區(qū)域特色的問題其立法方式和管理模式應(yīng)更具有地方特色。其次，農(nóng)貿(mào)市場既然搭上了“市場”二字，就必然要在一定層面擺脫政府這只宏觀大手，發(fā)揮自由市場的優(yōu)勢和功能。因此，沒有國家層面的立法監(jiān)管，實(shí)際上是將這只大手下放給地方，由地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度和監(jiān)管條件決定在何時(shí)出手，在哪里出手，以發(fā)揮政府對市場的干預(yù)和調(diào)解職能。二是以廈門地區(qū)的監(jiān)管實(shí)踐看地方立法的可能性。從廈門地區(qū)農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管實(shí)踐來看，完全將農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場這個(gè)主體交托給市場不可行。農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場不同于一般的超市經(jīng)營場所，其形成多因地方群眾需要，具有一定的民生性質(zhì)，完全將其進(jìn)行市場化運(yùn)作難以在初期吸引到合適的市場主體介入，因?yàn)樗嬖诘暮芏鄦栴}都必須政府出面才能掃清障礙，在建立一定的運(yùn)行規(guī)模后各類市場主體才愿意參與經(jīng)營。在這種情況下，需要發(fā)揮一定的政府服務(wù)職能。如《鄂州市農(nóng)貿(mào)市場管理辦法》中規(guī)定“市人民政府成立農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對農(nóng)貿(mào)市場的規(guī)劃建設(shè)、監(jiān)督管理進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)。”《珠海市農(nóng)貿(mào)市場管理辦法》中規(guī)定“市人民政府制定扶持農(nóng)貿(mào)市場發(fā)展的政策措施，促進(jìn)農(nóng)貿(mào)市場的發(fā)展。區(qū)人民政府、橫琴新區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱區(qū)政府）按照屬地原則應(yīng)當(dāng)對本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行管理。鎮(zhèn)人民政府、街道辦應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場的日常巡查工作?！笨梢?，不少地市都將政府作為農(nóng)貿(mào)市場的牽頭對象，要求發(fā)揮其組織領(lǐng)導(dǎo)功能。而廈門海滄的現(xiàn)狀是農(nóng)村無主農(nóng)貿(mào)市場較多，這時(shí)候更需要發(fā)揮政府的行政服務(wù)職能，主動承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，合理規(guī)劃轄區(qū)農(nóng)貿(mào)市場的改造。因此，作為有立法權(quán)的特區(qū)，完全可以借鑒其他地市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，通過地方立法的方式，由地方政府牽頭解決農(nóng)貿(mào)市場無主體等歷史問題，進(jìn)而將市場監(jiān)管部門的監(jiān)管方向從證照主體轉(zhuǎn)向食品安全，從而徹底改變“以罰代管”監(jiān)管困境。三是立法設(shè)計(jì)上的一點(diǎn)想法。在立法上雖然各地市都傾向政府牽頭，各行政單位配合完成各領(lǐng)域的執(zhí)法工作，但在一些做法上略有不同。如海南省立法鼓勵大型商業(yè)企業(yè)、連鎖商業(yè)企業(yè)參與城鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)和改造，將市場力量適時(shí)引入農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)，為其可持續(xù)運(yùn)營提供基礎(chǔ)。這實(shí)際上是給了政府處理此類半市場半民生問題的一種借鑒和參考。因此，筆者建議在進(jìn)行立法設(shè)計(jì)的時(shí)候應(yīng)考慮政府協(xié)助搭建市場后的退出路徑，適時(shí)將原本屬于市場的功能退還給市場，收回政府伸出的“有形之手”。同時(shí)，建議在立法中進(jìn)一步明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)境重點(diǎn)單位的職責(zé)，從源頭和流通環(huán)節(jié)共同努力，真正保障百姓“菜籃子”的安全。